荷蘭位于歐洲西部萊茵河（Rhine River）、繆斯河（Meuse River）、斯海爾德河（Scheldt River）交匯的三角洲平原，又是一個(gè)洼地，很容易遭受洪水襲擊。如果沒(méi)有有效的防洪措施，荷蘭大約60%的國(guó)土面積會(huì)經(jīng)常被洪水淹沒(méi)。
為了生存和發(fā)展，荷蘭人長(zhǎng)久以來(lái)都在與河湖海洋做“斗爭(zhēng)”。對(duì)災(zāi)害教訓(xùn)的深刻反思和銘記、頑強(qiáng)的毅力、創(chuàng)新的思想，賦予了荷蘭人從“與水斗爭(zhēng)”至“與水共生”的智慧。經(jīng)過(guò)幾百年的努力，荷蘭成功抵御了洪水、干旱、淡水短缺、土壤沉降、海水倒灌等自然災(zāi)害，最終將水害變成了水利。
圖 荷蘭平均海平面以下地區(qū)（深橙色區(qū)域）
來(lái)源: ( Alternative water management options to reduce vulnerability for climate change in the Netherlands (researchgate.net)
荷蘭成功的治水經(jīng)驗(yàn)有何可取之處？本文分享宜水團(tuán)隊(duì)通過(guò)與荷蘭三角洲研究院（Deltares)多年緊密合作獲得的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)，供讀者探討。
一、罕見洪災(zāi)后的深刻反思
荷蘭人歷來(lái)有筑堤防洪的成功經(jīng)驗(yàn)，但是1953年2月1日凌晨的罕見洪災(zāi)導(dǎo)致1836人喪生，使荷蘭人深刻地意識(shí)到原有防洪工程體系的嚴(yán)重不足和自己所處的“險(xiǎn)境”。
風(fēng)暴過(guò)去的第20天，荷蘭政府迅速成立了三角洲委員會(huì)（the Delta Committee），委任這一組織來(lái)系統(tǒng)性地處理荷蘭長(zhǎng)期面臨的洪水問(wèn)題，保障政府決策的科學(xué)性和工程效果的可預(yù)見性。
三角洲委員會(huì)在隨后的兩年里對(duì)這一問(wèn)題展開了全面系統(tǒng)的研究，并于1955年提交出一份針對(duì)全國(guó)的統(tǒng)領(lǐng)性的防洪計(jì)劃。根據(jù)該防洪計(jì)劃，荷蘭需整體投入20億荷蘭盾（約合當(dāng)年荷蘭全國(guó)GDP的13%）來(lái)執(zhí)行這一系列規(guī)劃的工程性防洪措施。這一系列工程計(jì)劃有序開展，歷經(jīng)約40年，于1997年全部完工。其中不乏舉世矚目可開合的極端風(fēng)暴潮屏障馬斯朗特?fù)醭遍l（De Maeslantkering，如下圖）等集荷蘭人治水理念、創(chuàng)新智慧與先進(jìn)工程技術(shù)于一體的工程奇跡。該擋潮閘歷時(shí)8年建成，閘門高度22米，寬210米，閘門采用了空心體設(shè)計(jì)，利用浮力克服了巨大的閘體重量制約，使其可以靈活開合，是世界上可移動(dòng)的最大結(jié)構(gòu)體之一。
（圖 可移動(dòng)的馬斯朗特?fù)醭遍l，平時(shí)打開，極端天氣臨時(shí)閉合以抵御風(fēng)暴潮）
來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)
二、尊重自然的韌性智慧
隨著近年來(lái)荷蘭對(duì)氣候變化影響的認(rèn)知不斷發(fā)展，荷蘭洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理念也隨之不斷更新。在防洪問(wèn)題上，越來(lái)越多的人開始呼吁“ Back to Nature” (“回歸自然”）。洪水本身是一種自然現(xiàn)象，尊重其存在，順應(yīng)其規(guī)律，減少人為干擾，還河流以空間，這是荷蘭人的治水智慧。
在長(zhǎng)期與水相伴中，荷蘭的治水理念從傳統(tǒng)的“與水抗?fàn)帯敝鸩睫D(zhuǎn)變?yōu)椤芭c水共生”。通過(guò)對(duì)國(guó)土空間的精細(xì)規(guī)劃，平衡河道行洪空間和沿岸城市開發(fā)用地之間的矛盾?，F(xiàn)今荷蘭水管理和空間規(guī)劃模式中的“滯-蓄-排”（retain,store,discharge）理念已成為各相關(guān)專業(yè)普遍認(rèn)同的設(shè)計(jì)原則。2006-2015年荷蘭政府主導(dǎo)的“還地于河”（Room for River）項(xiàng)目以優(yōu)化河網(wǎng)空間格局、保障河道泄洪能力為目標(biāo), 為河道創(chuàng)造更廣闊的、可控制和可調(diào)度的洪泛空間。與之前沿河岸不斷加固加高堤壩的思路不同，荷蘭人不再以“正面剛”的形式對(duì)待洪水，而是尋找與洪水共生的可能。這個(gè)項(xiàng)目體現(xiàn)了荷蘭與水共生的“韌性”智慧。
圖：還地于河項(xiàng)目的措施示意圖，如遷移堤壩、新增邊渠、河道清淤等。
來(lái)源：Room for the Rivers | Rijkswaterstaat（ https://www.rijkswaterstaat.nl/en/water/water-safety/room-for-the-rivers）
三、構(gòu)建目標(biāo)清晰責(zé)任明確的保障體系
在長(zhǎng)期與洪水的斗爭(zhēng)中，荷蘭積累了豐富的治水、管水的經(jīng)驗(yàn)，形成了邏輯嚴(yán)密、層次嚴(yán)格的法律法規(guī)體系，以清晰的目標(biāo)、概念和責(zé)任來(lái)管理和協(xié)調(diào)各級(jí)行政組織，形成了有普遍共識(shí)的先進(jìn)的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理體系。隨著歷史的演變和全球氣候變化的問(wèn)題發(fā)展，荷蘭水管理理念從早年的筑堤、風(fēng)車排水已發(fā)展到如今的與水共生的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展治水方式，將涉水規(guī)劃與空間規(guī)劃逐漸緊密銜接。
1. 豐富的知識(shí)積累和與時(shí)俱進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新
荷蘭政府認(rèn)識(shí)到知識(shí)積累和創(chuàng)新對(duì)于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)非常重要。為此，政府組織開展各種研究方案。荷蘭政府也同時(shí)注重對(duì)已有知識(shí)的不斷研究更新，保障技術(shù)支撐的科學(xué)性。面對(duì)影響日益顯著的氣候變化，基礎(chǔ)設(shè)施和水管理部聯(lián)合其下屬皇家氣象局在2006年便已發(fā)布對(duì)荷蘭2050年氣候變化預(yù)測(cè)的科學(xué)報(bào)告，2014年進(jìn)行了更新完善，成為了指導(dǎo)荷蘭各類城市水管理政策制定的參考技術(shù)依據(jù)。
2.邏輯嚴(yán)密的法律法規(guī)和系統(tǒng)有效的行政體系
荷蘭的水管理事務(wù)是由中央政府、各省、市政府和地區(qū)水務(wù)局共同負(fù)責(zé)的。目前，荷蘭水管理已經(jīng)形成了一個(gè)系統(tǒng)的、有效運(yùn)行的行政框架體系。為了保障治水管理架構(gòu)的分工明確和行動(dòng)執(zhí)行的嚴(yán)格落實(shí)，荷蘭制定了一系列嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法律，尤其是2009年頒布的新《水法》。新《水法》在國(guó)家—省—市三級(jí)行政結(jié)構(gòu)中，水治理和不同層次的空間規(guī)劃均具有銜接橋梁，并通過(guò)水環(huán)境評(píng)估制度對(duì)空間規(guī)劃編制實(shí)施的全周期進(jìn)行約束，通過(guò)一系列行政法規(guī)工具保障了涉水相關(guān)的空間規(guī)劃的實(shí)施。
邏輯嚴(yán)密的法律法規(guī)體系，保證了荷蘭水管理治水理念從上到下的正確理解；與之配套的專項(xiàng)規(guī)劃和技術(shù)體系保障了理念到落地的途徑的可實(shí)施性。中央政府在宏觀層面上管理指引，地方機(jī)構(gòu)在法律框架下實(shí)現(xiàn)政策由中央到地方的貫徹落實(shí)，并在某種程度上可自下而上地補(bǔ)充反饋，促進(jìn)管理理念和模式的不斷更新和完善，從而保障了法律體系的生命力和權(quán)威性。
3. 多層級(jí)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理
荷蘭采用多層級(jí)方法（Multi-Layer Approach）進(jìn)行洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，包括保護(hù)、預(yù)防和危機(jī)管理三個(gè)層級(jí)，這不僅考慮了洪水發(fā)生的可能性，還考慮了洪水發(fā)生可能導(dǎo)致的后果。
保護(hù)（Protection）指通過(guò)有序管理潛在風(fēng)險(xiǎn)較大的防洪工程，采取措施以降低系統(tǒng)的防洪壓力。荷蘭政府每隔五年對(duì)所有的防洪系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)評(píng)估不達(dá)標(biāo)的設(shè)施進(jìn)行改造升級(jí)。
預(yù)防（Prevention）主要針對(duì)防洪能力以外或超設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的殘余風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)規(guī)劃早期的洪水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，指導(dǎo)規(guī)劃決策，從而降低洪水對(duì)受災(zāi)區(qū)域的影響。荷蘭于2010年繪制完成了所有堤壩的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，包含洪水的物理特征、傳播速度、持續(xù)時(shí)長(zhǎng)等信息，評(píng)估不同頻率洪水發(fā)生后可能造成的損失。
危機(jī)管理（Crises Management）主要明確各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)下的職責(zé)和分工。在洪災(zāi)發(fā)生時(shí)，及時(shí)發(fā)布應(yīng)對(duì)措施，并啟動(dòng)自下而上的響應(yīng)機(jī)制。
隨著近年來(lái)對(duì)氣候變化影響的認(rèn)知不斷發(fā)展，荷蘭洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理念和技術(shù)也隨之不斷更新，尤其在信息技術(shù)方面。
參考文獻(xiàn)：
[1]https://youtube/why-the-netherlands-isnt-flooding-anymore/.
[2] Water Management in the Netherlands, Rijkswaterstaat, Ministry of Infrastructure and the Environment.
[3] The Delta Works，The eighth world wonder in the Southwest of the Netherlands，Rijkswaterstaat, Ministry of Infrastructure and the Environment.
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